Warum das Thema wieder aktuell ist

Ein Betreiber berichtet auf einem Netzwerktreffen, er gewähre günstigere Eintrittspreise für Einheimische. Auf den Hinweis, dass dies seit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juli 2016, Az. 2 BvR 470/08, rechtlich problematisch sei, folgt die Antwort: „Mal abwarten.“

Diese Haltung ist gefährlich. Denn der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts ist kein exotischer Einzelfall, den man ignorieren kann. Er betrifft unmittelbar die Preisgestaltung kommunaler Freizeitbäder und damit genau den Bereich, in dem viele Städte, Gemeinden, Zweckverbände, Stadtwerke und kommunale Bädergesellschaften tätig sind.

Auch aktuelle Beispiele zeigen, dass das Thema nicht erledigt ist. Wenn eine große Therme am Bodensee einmal im Monat der hiesigen Bevölkerung bei Vorlage des Personalausweises einen Rabatt gewährt, stellt sich dieselbe Grundfrage: Darf ein öffentlich beherrschter Betreiber Gäste allein deshalb günstiger behandeln, weil sie in der Standortgemeinde wohnen?

Die kurze Antwort lautet: Nur in engen Ausnahmefällen. Der Wohnsitz allein reicht nicht.

Der Ausgangsfall des Bundesverfassungsgerichts

Dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts lag ein scheinbar kleiner Streit zugrunde. Ein österreichischer Besucher eines kommunalen Freizeitbads musste den regulären Eintritt zahlen. Einwohner der beteiligten Gemeinden erhielten dagegen einen ermäßigten Eintritt. Es ging wirtschaftlich nur um wenige Euro. Juristisch ging es aber um Grundsatzfragen.

Das Bad wurde in privatrechtlicher Form betrieben. Betreiberin war eine GmbH. Hinter dieser GmbH stand jedoch eine öffentlich rechtliche Struktur, nämlich ein Fremdenverkehrsverband, getragen von Landkreis und Gemeinden. Die Vorinstanzen hatten die Klage des Besuchers abgewiesen. Das Bundesverfassungsgericht hob die Entscheidungen auf.

Die Kernaussage: Auch wenn eine Kommune oder ein kommunaler Verband eine GmbH nutzt, verschwindet die Grundrechtsbindung nicht. Die öffentliche Hand kann sich nicht durch die Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform aus Art. 3 Abs. 1 GG herausziehen.

Das ist für die Bäderpraxis zentral. Viele kommunale Bäder werden heute nicht mehr als Amt oder Eigenbetrieb geführt, sondern durch GmbHs, Stadtwerke, Bädergesellschaften oder Konzernstrukturen. Verfassungsrechtlich hilft diese Organisationsform aber nicht, wenn die Einrichtung öffentlich beherrscht wird.

Art. 3 Abs. 1 GG: Der Maßstab ist Gleichbehandlung

Art. 3 Abs. 1 GG lautet: Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. Für die öffentliche Hand bedeutet das: Wesentlich Gleiches ist gleich zu behandeln. Ungleichbehandlungen brauchen einen sachlichen Grund.

Ein Preisnachlass nur für Einwohner ist eine Ungleichbehandlung. Zwei Besucher nutzen dieselbe Einrichtung, am selben Tag, mit derselben Leistung. Der eine zahlt weniger, der andere mehr. Der Unterschied liegt allein im Wohnsitz.

Genau hier setzt das Bundesverfassungsgericht an. Es sagt nicht, dass Gemeinden ihre Einwohner niemals begünstigen dürfen. Es sagt aber: Der Wohnsitz als solcher ist kein tragfähiger Sachgrund.

Das ist der entscheidende Satz für die Praxis.

Wer also sagt: „Unsere Bürger zahlen hier Steuern, deshalb bekommen sie Rabatt“, ist rechtlich noch nicht fertig. Wer sagt: „Das machen wir für die Einheimischen“, ebenfalls nicht. Wer sagt: „Das ist politisch gut vermittelbar“, erst recht nicht.

Es braucht eine belastbare, objektiv nachvollziehbare Rechtfertigung.

Wann kann eine Einwohnerprivilegierung zulässig sein?

Das Bundesverfassungsgericht lässt Spielräume. Gemeinden dürfen örtliche Belange fördern. Sie dürfen knappe Ressourcen auf ihren Aufgabenbereich konzentrieren. Sie dürfen besondere Belastungen ihrer Einwohner ausgleichen. Sie dürfen den kommunalen Zusammenhalt fördern. Sie dürfen auch soziale Zwecke verfolgen.

Denkbar zulässig können daher etwa folgende Konstellationen sein:

Ein stark defizitäres, überwiegend örtliches Hallenbad wird mit allgemeinen Haushaltsmitteln getragen. Die Gemeinde möchte ihren Einwohnern eine Grundversorgung im Schul-, Vereins- und Familienschwimmen sichern. Die Kapazität ist begrenzt. Die Einrichtung richtet sich nicht primär an Touristen oder überregionale Wellnessgäste. Der Rabatt ist sachlich begründet, dokumentiert und verhältnismäßig ausgestaltet.

Das ist eine andere Lage als bei einer touristisch beworbenen Therme, die gezielt Gäste aus der Region, aus Nachbarstaaten und aus dem Freizeitmarkt anspricht.

Zulässig kann eine Differenzierung also nur sein, wenn der Betreiber mehr vorweisen kann als ein freundliches Marketingversprechen an die Einheimischen. Er braucht ein rechtlich tragfähiges Konzept.

Wann wird der Rabatt problematisch?

Besonders problematisch wird es bei Einrichtungen, die überregional ausgerichtet sind. Genau das war im Fall des Bundesverfassungsgerichts der Knackpunkt. Das Freizeitbad war nicht nur für die örtliche Grundversorgung gedacht. Es sollte auswärtige Besucher ansprechen, Tourismus fördern und mit einem umfassenden Dienstleistungsangebot Einnahmen erzielen.

In einer solchen Konstellation wird es widersprüchlich, auswärtige Gäste erst als Zielgruppe anzusprechen und sie dann beim Eintritt schlechter zu stellen.

Noch deutlicher wird das bei Thermen, Saunalandschaften, Freizeitbädern mit Wellnessangeboten, Erlebnisbädern oder touristisch beworbenen Anlagen. Solche Betriebe leben regelmäßig nicht nur vom örtlichen Nutzerkreis. Sie sind bewusst auf ein größeres Einzugsgebiet angelegt.

Je stärker ein Bad touristisch, regional oder grenzüberschreitend vermarktet wird, desto schwächer wird die Rechtfertigung für einen reinen Einwohnerrabatt.

Der Personalausweis löst das Problem nicht

Manche Betreiber meinen, sie könnten das Problem entschärfen, indem sie den Rabatt an die Vorlage eines Personalausweises mit Wohnsitzangabe knüpfen. Das ist ein Irrtum.

Der Personalausweis ist nur das Kontrollinstrument. Er beantwortet nicht die rechtliche Grundfrage. Entscheidend bleibt: Warum darf der Wohnsitz über den Preis entscheiden?

Wenn die einzige Antwort lautet: „Weil die Person hier wohnt“, reicht das nicht. Der Ausweis beweist dann nur sauber die problematische Differenzierung.

Besonders heikel wird es, wenn auswärtige Unionsbürger betroffen sind, etwa Gäste aus Österreich, Frankreich, der Schweiz mit EU Bezug über Freizügigkeitssachverhalte oder aus anderen Mitgliedstaaten. Dann kommt neben Art. 3 Abs. 1 GG auch das Unionsrecht in den Blick. Der Europäische Gerichtshof hat in vergleichbaren Fällen zu Eintrittspreisen öffentlicher Einrichtungen sehr kritisch auf Wohnsitzprivilegien geblickt, weil sie ausländische Nutzer faktisch benachteiligen können.

Öffentliches Bad oder privater Betreiber: ein wichtiger Unterschied

Man muss sauber unterscheiden.

Bei kommunalen Bädern, Stadtwerke Tochtergesellschaften, Zweckverbänden, Bäder GmbHs in öffentlicher Hand oder sonst öffentlich beherrschten Betreibern gilt Art. 3 Abs. 1 GG unmittelbar. Die Grundrechtsbindung trifft nicht nur die dahinterstehende Kommune, sondern auch das öffentliche Unternehmen selbst.

Bei rein privaten Thermen oder Fitnessanlagen ist die Lage anders. Private sind nicht in gleicher Weise unmittelbar an Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Dort stellen sich eher Fragen des allgemeinen Zivilrechts, der Vertragsfreiheit, des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes und gegebenenfalls der mittelbaren Drittwirkung der Grundrechte.

Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz schützt aber nicht allgemein vor jeder Ungleichbehandlung wegen des Wohnorts. Geschützt sind insbesondere Merkmale wie ethnische Herkunft, Geschlecht, Religion, Behinderung, Alter und sexuelle Identität. Ein reiner Wohnsitzrabatt eines vollständig privaten Betreibers ist daher nicht automatisch nach dem AGG unzulässig.

Sobald aber eine öffentliche Beherrschung, eine kommunale Trägerschaft, eine Einbindung in die Daseinsvorsorge oder eine öffentliche Aufgabenwahrnehmung vorliegt, ist die Lage deutlich strenger.

Bewertung aktueller Einwohneraktionen in Thermen

Wenn eine große Therme einmal im Monat einen Rabatt nur für Einwohner der Standortgemeinde anbietet, ist die rechtliche Bewertung nicht dadurch erledigt, dass der Rabatt nur monatlich gilt oder „nur“ 20 Prozent beträgt.

Das reduziert zwar die Eingriffsintensität. Es beseitigt aber nicht die Ungleichbehandlung.

Rechtlich müsste der Betreiber erklären können:

• Warum wird gerade die Wohnsitzgemeinde privilegiert?
• Welche besondere Belastung der Einwohner soll ausgeglichen werden?
• Ist die Therme überwiegend Teil der örtlichen Grundversorgung oder tatsächlich überregional ausgerichtet?
• Wird die Einrichtung touristisch beworben?
• Wer trägt das Defizit?
• Gibt es eine kommunalpolitische Beschlusslage?
• Ist der Rabatt Teil eines sozialen Teilhabekonzepts oder nur Marketing?
• Warum ist die Begünstigung erforderlich und angemessen?

Fehlt eine solche Begründung, bleibt der Rabatt angreifbar.

Ein bloßer „Dankeschön Rabatt“ für die Bevölkerung ist sympathisch, aber juristisch dünn. Ein „Exklusivvorteil für Einheimische“ klingt aus Marketingsicht gut, ist verfassungsrechtlich aber eher ein Warnsignal.

Was Betreiber jetzt prüfen sollten

Betreiber kommunaler Bäder sollten ihre Preislisten nüchtern prüfen. Entscheidend ist nicht, ob der Rabatt politisch beliebt ist. Entscheidend ist, ob er vor Art. 3 Abs. 1 GG trägt.

Prüfungsfragen für die Praxis:

Ist der Betreiber unmittelbar oder mittelbar öffentlich beherrscht?

• Gibt es eine Satzung, Tarifordnung, Beschlusslage oder Geschäftsführungsentscheidung zur Preisgestaltung?
• Wer erhält den Rabatt genau?
• Ist die Abgrenzung nur der Wohnsitz?
• Welche sachliche Rechtfertigung ist dokumentiert?
• Ist die Einrichtung örtlich oder überregional ausgerichtet?
• Wird sie touristisch beworben?
• Sind auswärtige Gäste wirtschaftlich ausdrücklich erwünscht?
• Ist der Rabatt sozialpolitisch begründet oder nur lokalpolitisch motiviert?
• Ist die Höhe des Rabatts verhältnismäßig?

Gibt es mildere Alternativen, etwa Sozialtarife, Familienkarten, Ehrenamtskarten, Vereinskontingente, Kurkartenmodelle oder Kundenkarten, die nicht allein an den Wohnsitz anknüpfen?

Wer diese Fragen nicht überzeugend beantworten kann, sollte den Rabatt nicht einfach fortführen.

Bessere Alternativen zum Einheimischenrabatt

Rechtlich robuster sind Modelle, die nicht allein nach Wohnsitz unterscheiden, sondern an sachliche Kriterien anknüpfen.

Dazu gehören etwa:

• Sozialtarife für Personen mit geringem Einkommen.
• Ermäßigungen für Kinder, Jugendliche, Studierende, Auszubildende oder Menschen mit Behinderung.
• Familienkarten.
• Mehrfachkarten und Geldwertkarten für alle Gäste.
• Vereins- und Schulschwimmkontingente.
• Kooperationen mit Ehrenamtskarten.
• Zeitfenstertarife bei schwacher Auslastung.
• Bonusmodelle für Stammgäste unabhängig vom Wohnort.

Solche Modelle sind nicht automatisch rechtssicher, aber sie sind in der Regel besser begründbar als ein pauschaler Rabatt für alle Einwohner.

Fazit: „Mal abwarten“ ist keine Strategie

Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts 2 BvR 470/08 ist für kommunale Bäderbetreiber deutlich genug. Wer öffentlich beherrscht ist, bleibt grundrechtsgebunden. Wer gleiche Leistungen anbietet, darf Gäste nicht ohne tragfähigen Sachgrund unterschiedlich bepreisen. Der Wohnsitz allein ist kein solcher Sachgrund.

Einheimischenrabatte sind nicht in jedem denkbaren Fall verboten. Aber sie sind begründungspflichtig. Bei überregional ausgerichteten Freizeitbädern und Thermen sind sie besonders riskant.

Die Aussage „mal abwarten“ ist deshalb keine rechtliche Bewertung, sondern ein Haftungs- und Reputationsrisiko. Wer solche Rabatte anbietet, sollte sie entweder sauber begründen und dokumentieren oder durch rechtlich robustere Ermäßigungsmodelle ersetzen.

Für die Praxis gilt: Nicht der Rabatt ist das Problem. Das Problem ist die pauschale Bevorzugung nach Wohnsitz ohne tragfähigen Sachgrund.